2012年注定要在民事行政检察工作的编年史上留下浓墨重彩的一笔。2012年10月,最高人民检察院将向全国人大常委会专项报告民事行政检察工作,执行检察工作是其中一项重要内容。“人民检察院有权对人民法院的执行活动实行法律监督”已写入民事诉讼法修订稿中,即将于8月提交全国人大常委会审议。在这样的背景下,执行检察工作正面临难得的发展机遇和巨大挑战。全国检察机关民事行政执行检察工作座谈会日前召开,全面总结执行检察工作及执行监督试点情况,充分交流工作经验。
寓监督于支持,寓支持于监督
监督违法执行与支持依法执行,是一个问题的两个方面。“一味强调监督只能适得其反,必须寓监督于支持,在支持中打开局面、推进监督。”与有些地方通过纠正违法行为和追究违法责任打开执行检察工作局面不同,福建省检察机关在执行检察工作中总结出了一个迅速打开工作局面的经验:先以支持法院执行作为开展执行监督工作的切入点和突破口,在履行监督职责的同时支持法院依法执行。
港籍侨商高某与其堂兄高泉文房屋所有权纠纷案就是一个典型案例。高某与高泉文发生房屋所有权纠纷,安溪县法院多次强制执行均难以到位,从而引发当事人上访。安溪县检察院利用高泉文到该院申诉的时机,析法说理,最后当事人自愿履行判决,为法院解决了一个执行积案。
以此为基础,顺势而为、乘势而上,民行执行监督由此逐步打开工作局面。
早在2001年高检院就要求开展对执行裁定的检察监督工作。2010年,高检院在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上,以及随后作出的《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》中,进一步明确了继续开展执行检察工作的要求。2010年7月,“两高三部”制定《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》,要求检察机关对法院执行人员在执行活动中的职务违法行为进行法律监督。2011年3月,“两高”会签《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》,为检察机关开展执行检察工作和执行监督试点提供了依据。
以执行检察试点工作为契机,民行执行监督工作由零星探索转向试点和规范。在试点工作中,全国共确定441个院作为试点单位,其中省级院2个,市分院62个,基层院377个。
有了相关依据的执行检察工作进入了发展的快车道。山东省全部检察机关均是执行检察试点单位,依据试点通知和“两高三部”文件、地方人大决议等规定开展执行检察工作。甘肃省检察机关明确试点地区和非试点地区都要积极开展执行监督工作,两类地区的执行监督工作无差别地纳入绩效考评范围。而在广东省检察机关,试点单位严格依照通知规定的监督范围、方式、程序,审慎规范开展工作;非试点单位继续加强与同级法院的沟通协调,保证相关工作的连续性和创新性。
在内蒙古自治区呼伦贝尔市,每当遇到与法院会签规范性文件等重要工作时,该市检察院检察长和分管副检察长都亲自与法院领导沟通、协调,必要时向市委、人大主要领导请示汇报工作中遇到的困难,争取支持。
监督,不仅仅是发个检察建议
山东省汶上县的330户农民因为一个检察建议,拿到了中央的惠农资金,及时开展了春耕生产。他们是执行检察工作的直接受益者。
2010年3月,汶上县检察院接到群众申诉,法院因执行次丘镇政府与他人的欠款纠纷,裁定冻结了镇政府设在镇信用社粮食直补专用账户中的中央惠农资金7万元。该院迅速查明案情,向法院发出检察建议,指出其冻结粮补专用账户资金的严重性。法院立即解除冻结,当日镇政府将种粮直补款足额发放到330户农民手中。
以检察建议的方式进行监督是最常见的一种方式。据统计,在福建省检察机关试点地区,这种监督方式占到近一半;全国范围内的比例更高,达到了85%。由于检察建议的方式易于被法院接受,采纳率更是高达90%以上。
除了检察建议,各地检察机关也按照“两高三部”文件的规定和地方“两院”会签的文件采取了多种形式的监督方式。
执行法官怠于执行怎么办?换人!青岛市黄岛区检察院办理了山东省首例建议法院更换执行法官的成功案例。下岗职工颜庭军不幸遭遇车祸,5万余元赔偿款3年时间仍没有执行到位。黄岛区检察院受理申诉后,调查发现原执行法官存在消极执行问题,遂向法院建议更换办案人。法院采纳建议后,此案在一个月内执行完毕。
不同类型的案件,检察机关会采取不同的监督方式和手段,而针对同一类案件中可能普遍存在的现象,则通过类案监督,堵上漏洞,巩固监督成果。
陕西省西安市雁塔区检察院在纠正一起执行案过程中,发现申请人与被执行人相互串通,通过虚假调解进入执行阶段以达到分割财产、损害其他案件申请人利益的目的。检察官敏锐地意识到这类案件可能还会存在。在“以点带面、全面审查”方法的指导下,先后纠正了多起类案。
案件执行活动事关当事人权利的实现和保障,查处职务违法行为是执行检察工作中最直接、最强硬的威慑手段,也是保证监督效果的坚强后盾。
2010年,武汉市检察院在办理一起高检院、湖北省检察院交办的执行监督案件中,发现武汉市中级法院执行局原副局长骆某、胡某等8名执行法官勾结评估、拍卖机构等滥用职权、行贿、受贿窝串案线索。移送侦查后,武汉市两级检察院民行干警配合自侦部门侦查,对案件的突破发挥了关键作用。
在涉案罪犯均被法院作有罪判决后,武汉市检察院针对暴露出的工作机制缺陷和制度漏洞,向武汉市中级法院发出检察建议。武汉市中级法院及时撤销错误执行裁定,并制定《关于规范法院工作人员近亲属参加法院诉讼活动暂行办法》,规定民事执行涉及对外委托评估、拍卖事项一律纳入政府公共交易平台,收到良好的监督效果。
灵活运用多种监督方式,以检察建议为主,多种监督方式并用,坚持个案监督与类案监督相结合、查处违法与线索移送相结合,初次监督与后续跟踪监督相结合,各级检察机关不断实践总结,打造了一个法律效果和社会效果兼具的立体化监督格局。
现实课题:怎样才能与执行法官平等对话
法院执行工作目前已基本实现专业化、专门化,这样的现实要求检察官必须深谙此道,才能迅速发现监督的重点和难点,寻找工作的突破口。如何快速提高检察官执行方面的业务知识和监督能力,成了摆在各地检察机关面前的一个现实课题。
检察官到法院执行庭挂职锻炼无疑是一条捷径。两年来,上海市检察机关已有9人到法院执行庭挂职学习,新一批3名挂职人员也即将到位。
由于客观原因的限制,这种做法并不普遍。更多的检察机关通过苦练基本功、开展理论研究、组织教育培训等综合手段提高检察官的监督能力。
山西省介休市检察院在补充新鲜血液和提高自身造血功能上双管齐下。该院将新招录的具有民商法知识专长的公务员优先调配到民行科使用,同时,注重对现有人员的理论培训和实践锻炼,以适应不断增长的民行执行检察工作需要。
在日常工作中,陕西省检察院通过及时总结成功案例、转发工作经验等措施,积极促进各地之间交流学习;定期深入基层开展面对面指导,对于重大疑难案件和工作中遇到的问题认真予以答复解决,及时澄清干警思想上的模糊认识,消除工作中的困惑。
上海市检察机关则将《检察机关开展民事执行监督的实务研究》作为今年党组重点课题,由分管副检察长任课题组长,开展理论攻关。
边实践边研究,用机制固化经验,以理论武装头脑,各地检察机关通过内部挖潜,积极稳妥地推进民行执行检察工作。
江苏省检察院民行处处长俞大军认为:检察官在执行业务方面要扎实苦学。以检察官的素质和能力,迎头赶上,与执行法官在业务探讨时平等对话,并不是一件困难的事情。在江苏省检察机关,这已经成为一种现实。
