2017年6月27日,全国人大常委会第二十八次会议作出关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定,正式确立检察机关提起公益诉讼制度,公益诉讼正式走入我国立法。2018年3月2日,最高人民法院、最高人民检察院发布《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》,对检察机关诉讼地位、法院审判程序及审判职责作出新规定。3月12日,最高人民检察院印发《检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》,对检察机关办理公益诉讼类案件的程序、范围及具体要求均作出了明确详细的规定。2018年全国、全省、全市检察长会议均将开展公益诉讼工作作为检察机关今年乃至今后很长时期的重点工作。
自公益诉讼工作全面开展以来,浉河区检察院严格按照上级检察机关的决策部署,紧紧围绕党委、政府工作大局,对于在履职中发现行政机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域存在违法行使职权或不作为情形,致使国家利益或社会公共利益受到侵害等问题,积极寻求解决办法,制定具体实施方案,创新了“1+2+3”工作法,构建了公益诉讼工作新模式。
一、建立“一体化”办案机制
为有效整合全院的办案资源,特别是为有效发挥过去我院承办案件时锤炼的业务骨干的作用,我院整合民行、环资、技术、法警部门资源和力量,成立了由主管检察长为组长的公益诉讼、行政执法检察监督调查中心,负责组织、协调、指导我院提起民事、行政公益诉讼及其相关事项,规范案件调查,确保公益诉讼科学有效进行。之后,我院又出台指定了《浉河区人民检察院公益诉讼调查、行政执法检察监督一体化工作实施方案》,坚持一体化办案原则,坚持检察官办案责任制原则,坚持案件质量与效果相统一。
公益诉讼、行政执法检察监督调查中心准确把握提起公益诉讼的条件、范围和程序,依法督办环境资源保护、食品药品安全、国土资源管理、国有资产管理等领域案件。实行统一调度办案力量,统一指挥,围绕统一的公益诉讼目标开展调查协作,集线索管理、立案调查、提起监督于一体。实行向信阳市检察院定期汇报制度,每一起公益诉讼案件线索都要向市院汇报,从诉前程序中的检察建议,到起诉前的审查报告和起诉书,全部由市院把关审查,以便找准工作的结合点、切入点,增强工作的前瞻性和主动性。同时,调查中心还将建立协作机制,建立与纪委、监察委、公安机关及侦监部门办案衔接机制,在公益诉讼调查中,发现违法违纪线索及时进行移送,共同打击违法犯罪,维护公共利益。
由于整合了办案资源,极大地解决了原有的办案人员不足的瓶颈问题,我院也有人力和精力投入到公益诉讼案件的摸排和查处工作中去。根据市院民行处安排,我院对2013年以来办理的刑事案件进行梳理,摸排出公益诉讼线索14件。调取浉河区食品药品监督管理局2016年执法卷宗,通过阅卷调查,摸排出设计老百姓餐桌安全的案件线索,该局存在不作为行为。目前,相关的调查取证工作正在进行中
二、搭建两个平台
根据高检院的统一要求,我院于2013年就已建成行政执法与刑事司法衔接信息共享平台,在促进行政机关依法行政和加强立案监督工作中发挥了积极作用。公益诉讼工作全面开展后,我院将“两法”信息平台的有效做法拓展延伸到公益诉讼工作中,搭建了“行政执法与行政检察监督信息平台”和“环境资源破坏检察监督信息平台”,统一管理公益诉讼案件线索、法律法规、案例研判。对内建立民行、环资、侦监、公诉等部门之间案件线索双向移送、处理结果双向反馈的联系机制,实现监督资源共享,对外通过建立信息平台,与国土、环保、食药、林业等26家行政执法单位就行政执法信息录入等事宜达成共识,及时获得更广、更宽范围内行政执法信息,对执法活动的程序和实体进行实时监督,进一步拓宽线索来源渠道,解决人少面广监督范围有限的困难。
“两法”衔接平台搭建后,我院全面梳理近年来已办理的生态环境和资源保护、国有土地出让、食品药品安全等关系国计民生的重点领域的督促履职和刑事犯罪案件,并将案件统一录入信息平台,通过逐案对比,深入排查公益诉讼线索,适时开展关联监督调查,督促行政机关全民依法履职。此外,我院将高检院《公益诉讼办案指南》所列法律法规统一录入信息平台“法规库”,将已调查的案件予以类型化分析,将两高公布的公益诉讼典型案例录入信息平台“经典案例库”,供办案人员分析研判。
近两年,我院将水源南湾湖污染和河道非法采砂等问题作为重点调查方向,通过查询“两法”衔接平台数据,从区环保局、水利局、城管局等单位作出的行政处罚案件中,排查出10件非法进行餐饮经营和非法采砂的案件线索。
三、实行三类预警方式
我院在开展公益诉讼过程中,由于建立了“两法”衔接平台,我院能够实时了解、监督国土、环保、食药等行政执法单位的行政执法信息,为了全面、第一时间监督行政部门的执法行为,实现公益诉讼从事后监督到跟踪监督的转变,借鉴我院环资部门在服务辖区生态文明建设中总结的三色预警机制,对行政执法部门的执法行为实行三类预警方式。
根据行政执法部门执法情况,对存在预警行为的行政部门发牌预警,限期整改:对于行政机关情节轻微的不作为或不当履职行为,未产生不良后果的,发出黄色预警,口头通知其限期整改;对于行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,发出橙色预警,向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责;三是检察建议回复期满后,行政机关没有纠正违法行为或者没有依法全面履行职责,或者没有回复,国家利益或者社会公共利益持续处于受侵害的,发出红色预警,以公益起诉人的身份依法提起公益诉讼。
“1+2+3”工作法的实施对于解决我院开展公益诉讼工作案源少、办案力量不足等问题发挥了重要作用。截至目前,我院完成公益诉讼诉前程序案件4件,所涉行政机关均在此阶段完成整改,不仅有效地止损,而且极大地节约了司法资源。在过去的工作基础上,我院将以积极主动、强化监督、创新发展为工作总基调,全力以赴推进公益诉讼工作,争取在两年内实现成果转化,为进一步推动法治浉河建设、促进大美浉河发展贡献检察力量。